转型突围

　　2002年，中国“入世”。国民待遇、公平竞争等世贸原则，渗入到仍在转型的社会 主义市场经济体制之中，开发区的特殊性进一步被削弱，转型需求更加迫切。

　　2004年，在国家级开发区创建二十周年之际，时任国务院总理温家宝指出，调整开发区的发展方针为“三为主、二致力、一 促进”，即以提高吸收外资质量为主，以发 展现代制造业为主，以优化出口结构为主 ; 致力于发展高新技术产业，致力于发展高 附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区发展。产城融合 的思路被提出。

　　2005年，商务部提出开发区要从单一的制造业，转向现代制造业和承接国际服务外包结合，明确了开发区的产业重点。

　　2014年，开发区成立30周年纪念会上， 全国各开发区负责人、专家聚在一起，讨论开发区如何在中国调结构、转变经济增长 方式的大背景下突围。讨论形成了“四个 转变”的共识，即从追求速度向追究质量转变，由政府主导向市场主导转变，由同质化竞争向差异化发展转变，由硬环境见长向软环境取胜转变。

　　2016年10月，在由天津经济技术开发区和中国开发区协会共同组织的2016中国发区论坛上，各开发区纷纷指出，经过30多年的发展，开发区已经到了一个需要战略性转型的关键时期。

　　与过去相比，开发区眼下最明显的一个问题，是除了原有的政策红利消失外，发区的土地、人口等生产要素成本也在快速上升。以招商引资形成大规模要素投入，进而推动经济增长的模式已到了瓶颈期，投资的边际效益递减效应逐渐显现出来。

　　而且，在烟台经开区管委会副主任闫庆华看来，首批国家级经开区普遍存在第二产业比重过大，研发和销售等高附加值环节占比很低的问题，增长后劲不足，转型难度大。

　　宁波经济技术开发区原副主任、巡视员王一鸣建议，未来，开发区的产业发展模式要从“铺摊子”向“上台阶”转变。“上什么台阶？两个基本台阶，一个是创新，一个是产业升级。”

　　多位开发区负责人还反映，当前，国家级经开区说开放多，谈改革少，正面临新的 体制约束。

　　在张瑞华看来，在开发区发展的前十年，改革比开放占去开发区更多的精力。 他指出，开发区改革的本质特征，可称为“纲举目张”式的系统改革创新。所谓“纲”，就是创造出了将开发区定位于试验的经济区而非行政区的准政府体制，由上级政府高度授权，轻装简政，主要行使政府的经济管理职能，去建立和发展一个外向型经济区。

　　而所谓“目”，是指在这种体制保障下，去实施发展经济所需要的各项具体改革， 解决对外开放过程中遇到的各种问题。主要包括投融资体制的改革、土地有偿出让和转让的改革、审批制度改革、政府“一站式”服务，以及市场经济条件下政府法治和社会保障制度的改革等。“没有管理体制的改革，开发区任何具体改革都是很难或者不能实施的。”张瑞华说。

　　目前，开发区的管理体制主要有三种：一是效法蛇口模式，以一个企业(合资企业)独立开发、经营和管理一个经济区，如上海的闵行、漕河泾、虹桥三区；二是作为当地市委、市政府的派出机构，作为“准政府”，建立党工委、政府管理委员会，代表市政府行使权力。管委会多采取“大部制”， 精简高效，主要为经济发展服务，内设机构 不与上级政府机构一一对应。

　　还有一种是区政统筹模式，开发区管委会与所在地的区(政府)交叉融合、统筹运作。这种模式是出于发展的现实需要，但也存在一些问题。以行政审批为例，不少国家级经开区与行政区合并后，管理层次增加，有的投资项目从审批到投产，短则18个 月，长则两三年，企业根本等不起。

　　多位开发区管理人员感觉到，开发区内制度化交易成本正在上升。商务部研究院外国投资研究所副主任郝红梅对《中国新闻周刊》指出，近年来，国家先后对税务、 工商、土地、技术监督等部门垂直管理，实行省一级的地方横向和中央部委的纵向共 管。垂直管理后，很多本来在开发区能办的事情，要向上请批，增加了环节，程序和手续也变多了，降低了效率。

　　另外，她表示，虽然很多管委会在理论上有市级经济的管理权限，但实际运行过程中，开发区在产业规划、土地征用、工商 注册和人才引进等领域，仍受到有关部门 的约束。郝红梅建议，国家需要在顶层设计上进行一些实质性的改革，以保证开发区可充分发挥出自身的体制优势。

　　目前，各开发区都在积极转型。天津开发区正在进行新一轮体制机制改革。天津开发区工委书记、管委会主任郑伟铭告诉《中国新闻周刊》，天津开发区先后推动了区域功能改革、组织机构改革、干部人事制度改革和薪酬制度等多个层次的改革。

　　他介绍说，下一步，天津开发区要通过建设好自贸试验区，探索“开发区+自贸区”、“先进产业+核心城区”等新的发展理念。

　　2017年2月6日，国务院印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》。《意见》指出，必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。

　　郑伟铭说，开发区的发展，是中国改革开放事业的一个缩影，在改革开放、市场经济发展、城市化以及工业化进程中，始终充当了实验者、实践者和推动者的角色，而在中国接下来的发展中，开发区仍然将扮演重要角色。