摸着石头过河

　　成立初期，各开发区都“摸着石头过河”。当时，中央对开发区的选址有一条原则：一定有一个明显的地域界限。

　　负责在计划经济体制上“开一道口子” 的开发区，虽然不像深圳那样由铁丝网包围，但出于管理上的便利，以及后续发展空间的考量，和母城区一定程度上的隔离成为客观要求。

　　天津选址在离市区约50公里的盐碱滩；青岛开发区与市区隔海相望；广州将目光转向一片蕉林和蔗田的黄埔。

　　1984年5月，原国务院办公厅特区工作组升级为国务院特区办公室。原国务院特区办副主任、沿海开放司司长、中国开发区协会首任会长赵云栋对《中国新闻周刊》说， 特区办一直在千方百计为开发区编政策，尤其在审批权的下放上，中央费足了脑筋。

　　计划经济时代，申请外资项目需要层层报批，效率低下。开发区设立后，中央将审批权分三个梯度下放到各沿海开放城市。 第一个梯度是上海和天津，每个项目总投资 的审批权被放宽到3000万美元以下；其次是大连，放宽到1000万美元以下 ；其他沿海港口城市的审批权限则为50万美元。

　　各市也进一步将自主权下放到开发区。天津时任市长李瑞环在开发区首次管委会大会上说 ：“我李瑞环审批项目有多大权力，你们就有多大权力。”

　　权力下放后，效率很快得到提升。在天津开发区，3000万美元以内的项目，一般在 一周内就可以审批、登记完毕。

　　广州则将土地审批权进行下放。据广州开发区管委会筹备领导小组原副组长、后来官至广东省政协副主席的石安海回忆，开发区的土地管理实行成片开发，市规划和土地管理部门经市用地会议批准，把成片土地“批发”给开发区，再由开发区组 织“ 零售 ”，具体卖给谁 ，市职能部门不管 。“零售”出去的项目和土地只需报市规划局备案，项目报建不需上报市规划局，开发区就地解决。用石安海的话说，就是“大权在手，小权分散”。

　　国家给开发区的政策优惠还体现在关税和所得税上面。中央规定，开发区内，中外合资、合作及外商独资办的生产性企业， 其企业所得税按减15%的税率征收；如果经营期在10年以上，从开始获利的年度起，第一年和第二年免征所得税，第三年至第 五年减半征收所得税，即“免二减三”。

　　中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长陈耀对《中国新闻周刊》指出，开发区针对生产性企业的税收优惠，更加体现出开发区以工业为 主的发展战略。

　　天津开发区管理委员会办公室主任孙洪雨对《中国新闻周刊》表示，国家对14个开发区寄予厚望，某种程度上甚至超过特区。因为14个城市中包括上海、天津 、大连 、 青岛、广州五大工业基地，经济发展的条件远非深圳、珠海开放初期能比。

　　他指出，中央希望开发区的主要功能是发展工业，背靠中国的工业基地，不应再重复“三来一补”等低层次合作，也不应满足于搞成工业卫星城镇，而应该探索工业现代化的道路。

　　为了实现这个目标，在当时财政全面吃紧的情况下，国家依然拿出21亿元开发贷款给予各开发区，按1平方公里1亿元的标准，平均每个开发区约获1.5亿元，期限为15年，利率 4.5% ~7%不等。各开发区大多用这笔钱进行基础设施的前期投入。

　　而对于发展的启动资金，开发区各有策略。例如，广州市财政每年给予3000万补贴，部分海关代征工商税也留给开发区；天津则采取“不给钱，不管你，不要钱”的策略，除了30万一次性开办费，市政府没有给一分拨款；上海的三个开发区则是利用外资和贷款并举，按投入比例形成各自股本，组成合资公司进行开发。

　　天津开发区发展和改革局副局长张瑞华指出，从启动资金的来源看，已经没有完全的政府行为，这不同于改革开放以前，办什么事情都要列计划，然后财政拨款，企业 的原始资本来自政府的传统投资体制。这表明开发区从建立那天起，就是对传统的 计划经济投资体制的冲击和否定。

　　在市场体制下，各开发区需要“自负盈亏”，还有还贷压力。因此，开发区普遍采取“滚动开发”的模式，初期主要将贷款用于基础设施建设，以此吸引一批项目。项目建成投产后形成税收，管委会利用国务院给予开发区的财政返还政策，将财政资金继续用于基础设施建设和土地征用开发，实现“滚动开发、良性循环”，即“开发一片、建成一片、收益一片”。