个别地区观念有误

　　工伤认定尺度太紧

　　2003年4月颁布的《工伤保险条例》规定了7种应当认定为工伤的情形:包括在工作时间和工作场所内,因工作原因受到事故伤害的；工作时间前后在工作场所内,从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害等。

　　2003年9月,原劳动和社会保障部根据《工伤保险条例》制定《工伤认定办法》,以规范工伤认定程序,依法进行工伤认定。随后,原劳动和社会保障部发布《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》。

　　对照《工伤认定办法》和《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》,二者并没有在工伤认定的范围上对《工伤保险条例》作出更为细化的规定。

　　2010年10月,全国人大常委会审议通过《中华人民共和国社会保险法》,对工伤保险制度作了一些新的规定。

　　作为上位法的社会保险法颁布后,同年12月,国务院对《工伤保险条例》进行修订,于2011年1月1日起实施。

　　此次修订对工伤认定范围作了两处调整:一是扩大了上下班途中的工伤认定范围；二是根据社会保险法的规定,调整了不得认定工伤的范围。接着,人力资源和社会保障部对《工伤认定办法》进行修订后重新公布。

　　但这轮对行政法规和部门规章的修订,对于“工作时间、工作场所、工作原因”的界定并未超出此前规定。

　　对此进行突破的是2014年4月最高人民法院发布的《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》,其中明确将“日常工作生活所需要的活动”等四种情形,认定为“上下班途中”发生意外应为“工伤”。

　　在黄乐平看来,法律法规和部门规章等规定得不够细致,顶层设计不明确,导致基层人社部门和法院之间分歧不断,进而影响劳动者切身利益。

　　黄乐平认为,从人社部门的角度看,《工伤保险条例》实施后,工伤保险作为社会保险的基本险种,已经对包括企事业单位在内的所有用人单位实现全覆盖。

　　“工伤保险的宗旨就是分散用人单位的用工风险,对企业和劳动者实行最大程度的权益保障。但是由于认识的问题,至今还有个别地区的人社部门仍有看紧工伤保险‘钱袋子’的观念,对工伤认定的尺度坚持过紧的原则,把本来可以享受工伤保险待遇的职工排除在工伤保险大门之外。”黄乐平说。

　　另外值得注意的是,在“山西教师加班用餐时猝死人社部门4次认定不属工伤”事件中,家属曾申请行政复议。

　　实际上,《工伤保险条例》制定之初规定了复议前置程序,工伤认定申请人对工伤认定决定不服的,必须首先申请行政复议。

　　行政复议前置程序的初衷是为了降低当事人诉讼成本,便捷、高效地解决纠纷,同时有利于行政机关的内部监督,但在实践中,行政复议前置却抬高了当事人提起行政诉讼的门槛,增加的这道程序还给当事人造成更大的讼累。

　　因此,在修订《工伤保险条例》时,立法者取消了复议前置程序的规定。工伤认定申请人对工伤认定结论不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起行政诉讼,赋予行政相对人更大的选择权,既发挥复议程序的优点,又能避免前置程序的弊端。

　　加强沟通消除分歧

　　协调统一工伤认定

　　黄乐平所在的北京义联劳动法援助与研究中心曾经办理过一起备受关注的工伤认定案,河北沧州人赵艳玲历经7年才获得了工伤认定。

　　2005年6月某天,赵艳玲在单位上班期间,被单位仓库办公室门前不平的砖地绊倒,摔伤右腿。几个月后,她向当地劳动保障部门提出工伤认定申请。

　　2007年3月,当地劳动保障部门认定她的情况“不属于工伤”。她依法提起行政复议。此后,沧州市政府作出行政复议决定,责令当地劳动保障部门重新认定。但赵艳玲仍接到不属于工伤的决定。

　　赵艳玲又一次经历行政复议和行政诉讼。接着,沧州市中级人民法院维持沧州市政府的行政复议决定——撤销当地人社部门作出的《工伤认定决定书》,责令其重新认定。2011年8月,河北省高级人民法院作出终审判决,维持沧州市中院的一审判决。

　　赵艳玲想不通,每次行政复议决定都责令人社局重新作工伤认定,中级法院一审和高级法院二审都维持政府复议决定,人社局却始终认定她不是工伤。

　　好在最终结果并不坏。直到2012年8月,经多方努力,赵艳玲终于等到人社部门认定属于工伤的决定。

　　黄乐平认为,从以人民为中心的角度出发,劳动者的合法权益不应该因为制度设计的不完善而受到影响和损害,同时应该尽快完善顶层制度设计。

　　在黄乐平看来,从解决问题的角度看,首先在于尽快完善相关法律法规,比如适时修订社会保险法与《工伤保险条例》,解决实践中出现的工伤认定问题,适应工伤保险实践发展的需要。

　　黄乐平认为,应该承认,《工伤保险条例》的修订并非一朝一夕的事情,在目前情况下,应该在国务院社会保险行政主管部门和人民法院之间建立常态沟通机制,就工伤认定中出现的分歧和难题进行交流。在二者形成共识的情况下,由国务院社会保险行政主管部门修订部门规章或由人民法院制定司法解释,为基层进行工伤认定提供统一的操作细则。

　　王天玉同样认为现阶段修订《工伤保险条例》并不现实,还是应该由国务院社会保险行政主管部门细化工伤认定规则,比如出台相关意见或修订《工伤认定办法》,统一全国范围内的工伤认定标准。

　　王天玉建议,对于工伤认定问题,国务院社会保险行政主管部门应该和人民法院做好衔接沟通工作,比如建立专门联席会议制度,协调统一工伤认定工作,避免产生分歧。

　　“还要加大人民法院劳动保障类争议处理的法官队伍建设。工伤认定案件目前由法院的行政审判庭负责审理,但在全国范围内,行政庭法官在审理工伤认定专业问题时,并不具有专业优势。”黄乐平说。

　　制图／李晓军