《外商投资法》呼之欲出

　　中国新闻周刊记者/贺斌

　　全国两会召开在即，湖南、北京、江苏等省市的全国人大代表已经忙碌起来，或集中研读，或赴企业调研，目的都是为一部即将提请十三届全国人大二次会议审议的法案——《外商投资法》草案做准备。

　　短短一个月时间，这部正在公开征求意见的法律草案已两次提请全国人大常委会审议，立法的迫切性可见一斑。

　　实际上，这部被定位为外商投资基础性法律的法律草案，早在2011年就开展了修法研究，2015年第一次公开征求意见，当时法案名称为《外国投资法》，全文18211字。

　　该法再次进入公众视野是在2018年3月4日，十三届全国人大一次会议首场新闻发布会上，大会新闻发言人张业遂在介绍2018年立法项目时，透露全国人大常委会计划将原来的“外资三法”整合，制定一部新的促进和保护外商投资的基础性法律。

　　9个月后，这部法律草案更名为《外商投资法》公开亮相，2018年12月26日，第十三届全国人大常委会第七次会议对《中华人民共和国外商投资法(草案)》进行初次审议，同一天，该草案在中国人大网公布，向社会征求意见，截止日期为2019年2月24日。

　　2019年1月29日至30日，十三届全国人大常委会加开一次常委会会议，再次审议了《外商投资法》草案。

　　根据全国人大常委会议事规则的规定，“全国人民代表大会常务委员会会议一般每两个月举行一次；有特殊需要的时候，可以临时召集会议。”实践中，全国人大常委会会议一般在双月下旬举行，有时延至下月上旬。专门加开一次常委会会议审议《外商投资法》草案，足见议题的重要性。

　　据悉，在全国人大常委会对《外商投资法》草案经过两次审议后，决定在即将召开的2019年全国两会上，将《外商投资法》草案提请十三届全国人大二次会议审议。

　　在改革开放40年后的关节点上，全国人代会上审议《外商投资法》，除立法加速的动因外，更为重要的是展示中国坚定不移扩大对外开放以及将改革进行到底的决心。

　　三法合一

　　改革开放以后，外商在中国境内投资分为中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资经营企业三类，被称为“三资企业”。

　　对外开放离不开完善的法治环境，法治的保障也是对外开放经济体系不可或缺的。改革开放之初，中央高层就意识到这个问题。

　　1979年，中国颁布实施《中外合资经营企业法》，1986年和1988年又相继出台《外资企业法》和《中外合作经营企业法》，三部法律被统称为“外资三法”。可以说“外资三法”在中国改革开放初期以及在利用外资和扩大改革开放的过程中作出了重大贡献。

　　四十年来，在1992年邓小平南巡讲话、中国加入WTO等重大历史节点，“外资三法”都曾进行过微调。

　　虽经修改，但随着国内外形势发展变化，“外资三法”已经难以适应全面深化改革和进一步扩大开放的需要，更为突出的问题是，“外资三法”已经与开放型的经济体制很难相适应。于是，“三法合一”的呼声开始出现。

　　在长期参与外商投资法研究和起草的商务部研究院外资研究所所长马宇看来，一方面，国内和国际规则都发生了很大变化；另一方面，90年代以后，中国出台了《公司法》《合同法》等专项法规，与“外资三法”的部分内容难以衔接。“逼着我们必须要对原来的法律进行一种颠覆性的纠正”。

　　2011年，马宇受命开始修法研究工作。2012年，作为主要撰写人，马宇提交了一份对“外资三法”的修法可行性研究报告。此后，修法工作正式提上日程。

　　“原来的‘外资三法’尽管都叫‘企业法’，但实际上规定的内容很杂，既涉及外商投资准入问题，也涉及企业组织问题，还涉及合同章程问题，无论宏观层面还是微观层面全都囊括在内。”马宇向《中国新闻周刊》回忆说。

　　正因为如此，虽然说是“三法合一”，却并不是简单的合并。在后来起草《外国投资法》的时候，将原来“外资三法”中企业组织形式、合同章程管理等内容都归到专门法里面，属于《公司法》的由《公司法》管；属于《合同法》的就由《合同法》管；其他的专项法律规定的，由专项法律规定管。除此之外，针对外资区别于内资的独特属性，专门设立一个投资法来统一管理。

　　该法案的起草工作由商务部条法司和外资司具体负责，马宇所在的商务部研究院协助工作。

　　据马宇介绍，起草过程中曾在内部征求过专家意见，也征求了国务院有关部门的意见，最终拟定了初稿。

　　2015年1月19日，商务部公布《中华人民共和国外国投资法(草案征求意见稿)》，向社会公开征求意见。法案共11章，170条法规，除总则和附则外，对外国投资者和外国投资、准入管理、国家安全审查、信息报告、投资促进、投资保护、投诉协调处理、监督检查、法律责任都有专门的章节进行详细阐述。

　　“其中设置了大量有关监管外资的规定，除了准入管理、国家安全审查，还包括被称为事中事后监管的大量规则，如登记、信息报告等，内容不厌其烦，极其详细。”中国政法大学国际法学院院长孔庆江向《中国新闻周刊》透露说。

　　如此面面俱到，马宇表示无奈，“当时各相关职能部门都希望保留对外资管理的权力，很多细枝末节的内容都被纳入到草案中。”

　　从商务部网站曾公布的信息可以看到，一个月的征求意见期内，仅商务部网站就收到62条政策建议，提交建议者，除来自内外资企业、商会、法律界和学界之外，不乏一些地方的工商、税务、经贸部门工作人员，他们对某些条款提出了各自的看法。

　　孔庆江认为，体制内外对这部作为外资基础性法律的应有内容、甚至是法案名称都有不同意见，反过来也说明当时制定外资基础性法律的时机尚未成熟。

　　值得一提的是，在这一稿中，废除了“外资三法”确立的逐案审批制度，设计了与准入前国民待遇加负面清单管理模式相适应的外资准入管理制度。外国投资主管部门仅对特别管理措施目录列明领域内的投资实施准入许可，审查对象也不再是合同、章程，而是外国投资者及其投资行为。在实施负面清单管理模式下，绝大部分的外资进入将不再进行审批。

　　中国的负面清单制度始于上海自由贸易试验区。2013年9月29日，上海自贸试验区正式挂牌成立，拟对投资开放进行压力测试。次日，上海市人民政府公布中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)，共18个行业门类，此后，“外资三法”的有关规定在上海自贸区范围内暂停实施三年。

　　一个多月后，中共十八届三中全会召开，提出“改革涉外投资审批体制”“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”等目标要求，这些内容，后来都在2015年的征求意见稿中体现出来。

　　2015年，全国人大常委会颁布了《关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》，进一步将“外资三法”以及《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》中不涉及特别管理措施(负面清单)的相关行政审批要求修改为适用备案管理。

　　据此，外商投资领域将在全国范围内实施外资准入前国民待遇以及负面清单管理模式，由原来“外资三法”规定的全面逐案审批制转变为普遍备案制与负面清单下的审批制。