40年来行政执法日趋严格规范公正文明

　　记者 张维

　　引言

　　“七八个大盖帽管不好一个大草帽”。这句多年前在坊间广泛流传的戏言,道出了当时的许多无奈。

　　对这句戏言,不同的人有不同的理解。有人说,这是指行政执法部门多头管理、重复执法；有人说,这是指行政执法部门各自为政、谁都可以管、谁都可以推脱；还有人说,这是行政执法体制机制不完善、行政执法监督不到位问题……

　　改革开放以来,我国经济高速发展,人民群众生活质量大幅提高,市场经济需求、群众生活需求都发生了很大变化,行政执法也遇到了一系列新问题。

　　面对新问题,我国不断完善行政执法相关法律法规,不断完善行政执法监督机制,行政执法不仅有力保障了经济社会健康发展,也为法治政府建设发挥了重要作用。

　　改革开放40年来,“中国的行政执法从无法可依逐步发展为有法可依的新阶段,正在向严格执法、规范执法、公正执法、文明执法的新境界迈进。”司法部政府法制协调司司长赵振华说,在确保法律法规有效实施,保障我国经济社会健康发展,维护经济社会秩序,保护人民群众合法权益,推进法治政府建设,提高政府依法治理水平等方面,行政执法发挥了重要作用。

　　“这应该属于执法不作为吧?”

　　7月10日,山东省济宁市某电台“法制热线”节目,接到一位居民的电话,反映有关部门对社区内中药店排放污染气味的行为不予查处。临了,这位居民说了这么一句话。

　　电话引起了济宁市执法监督局的注意。

　　实地调查、约谈所属辖区的环保部门,下达了执法监督意见书……4天后,这起居民多方反映未果的问题解决了。

　　一件小事,却是行政执法大变化的反映。

　　执法监督局

　　专治各种权力任性

　　济宁市执法监督局,成立于2015年12月,是山东省首个行政执法监督局,专治各种权力任性。审核执法主体资格、评查行政执法案卷、督查重点执法领域、立案查处违法行为……这些都是执法监督局履行监督职责的利器。

　　在接到居民投诉电话反映的线索后,济宁市执法监督局旋即出手。通过实地调查,济宁市执法监督局执法人员了解到,被投诉的中药店在熬煮中药过程中产生的气味,确实造成了大气污染,给附近社区居民的生活带来了困扰。

　　此前,居民多方反映未果,是因为现行法律法规对大气污染情形采取的是列举法,并未列出应予处罚的所有事项。这样一来,城管、公安、卫生、环保等相关执法部门均以中药气味污染不属于本部门执法范围为由,相互推诿。居民投诉无门,自身权益无法得到保障,也影响了政府公信力。

　　查清事实,济宁市执法监督局第一时间下达执法监督意见书,约谈所属辖区的环保部门,明确了大气污染防治法的“环保兜底”原则,即环保部门依法对大气污染防治实施统一监督管理,并负责查处法律法规未列明的涉及争议的民生类环境污染行为。

　　7月11日,济宁市环保部门对被投诉的中药店下达了整改通知,监督其对通风管道进行符合环保要求的改造,从源头上解决了气味污染问题。

　　7月13日,济宁市行政执法监督局对投诉人进行回访,了解案件办理满意度。

　　从市民反映到问题解决,不过4天时间,这就是以专门机构监督行政执法的厉害之处。

　　成立专门机构监督行政执法,这不过是改革开放40年来行政执法日益走向规范化的一个缩影。

　　中国政法大学副校长马怀德教授认为,40年来的执法成绩体现在执法理念的变化、执法规范化水平的提升、执法制度的不断健全完善以及执法人员素质能力的提高。

　　国家行政学院教授杨伟东也强调执法理念的变化:执法权力不再是高高在上,而是转向执法为民,以民为本,以保障公民权益作为核心制度安排。他将此称为“人性化”。

　　此外,杨伟东还列举了一系列变化:法定化,即执法机关职权法定；平等化,不再是单一的命令服从,而是以行政合同、协商、指导等方式让公众参与政府管理；多样化,即合意化、平等；程序化,从法定程序到正当程序；规范化,从用语、服装到执法流程的公开化透明、处处留痕等。

　　执法大检查

　　开启规范监督序幕

　　改革开放初期,相较于执法规范性问题而言,立法任务更为突出和紧迫。

　　伴随着无法可依问题的逐步解决,行政执法问题方才凸显。有法不依、执法不严一时间成为社会普遍反映的问题。

　　马怀德将1978年到1989年归结为“一个执法活动在摸索的阶段”,因为“从计划经济转向市场经济,特别是计划经济影响比较大的领域里,还是不太强调执法活动。比如,证券、保险、产品质量安全等领域都没有专门监管机构,谈不上执法”。

　　他特别提及1989年,当时出现了乱收费、乱摊派、乱罚款的“三乱现象”,“不给钱不办事,给了钱乱办事,很多人养鱼执法、牟利执法、腐败执法。有的执法机构经费不足,用罚款来创收,聘用了很多人员,以罚款为主要执法手段,背离了行政执法的目的和要求”。

　　这些问题的存在,直接催生了1989年行政诉讼法的颁布。而在此之前,一些规范行政执法的探索在地方已经开始。

　　确切地说,规范和监督行政执法工作的大幕,是随着地方执法大检查拉开的。上世纪80年代初开始,一些地方政府组织对改革开放以来制定的法律法规实施情况进行执法大检查。

　　1982年,黑龙江省政府开始选择一些重要法律法规进行执法检查,到1988年、1989年,黑龙江省政府连续两年对企业法、土地管理法、义务教育法、会计法等重要法律法规和省地方性法规和政府规章开展全省范围的执法大检查,纠正了许多违法执法的案件。

　　执法大检查从地方政府延伸至中央部委。1988年,国家技术监督局会同国务院法制局联合组织计量法执法大检查,在国家层面建立了监督检查法律实施和行政执法工作的机制。

　　此后,国务院有关部门又组织了统计法、档案法、矿产资源法、食品卫生法、全民所有制工业企业转换经营机制条例、减轻农民负担条例等法律法规的执法大检查。

　　随后,一系列制度机制在执法大检查等监督执法活动中得以建立。